گزارش: حمیده احمدیان راد

• بروز فاجعه در سرزمین بلاخیزى مثل ایران هر لحظه ممكن است و تا زمانى كه حریم نهادهاى مختلف از نظر قانونى مشخص نشده و فرماندهى قاطعى، رهبرى را به عهده نگرفته، ناهماهنگى هر روز بیش از پیش، كنترل ابعاد فاجعه را مشكل تر مى كند

در هنگام بروز حوادث و زلزله هاى قبلى هم مشكل ناهماهنگى وجود داشت، ولى در زلزله بم به دلایلى، ناهماهنگى ها بیشتر به چشم آمد. تكانهاى ناشى از زلزله شمال كه تهران را نیز لرزاند، به این ایده دامن زد كه ناهماهنگى سازمانها و ارگانها در صورت وقوع زلزله در شهرى ده میلیونى ابعاد فاجعه را غیر قابل كنترل مى كند. با این شرایط ایا ایجاد سازمانى جداگانه براى ایجاد هماهنگى لازم مى اید، یا ایجاد هماهنگى بیشتر در قالب ساختار و سلسله مراتب كنونى با كم و زیاد كردن قوانین و اختیارات ممكن است؟ یا نه! اصلاً بهتر است مدیریت اصلى هماهنگ كننده از بالاترین نهادهاى مملكتى شروع شود؟
هر یك از سازمانها، نهادها و ارگانهایى كه در مناطق آسیب دیده حاضر مى شوند، به تنهایى اعتقاد دارند وظایف شان را به بهترین وجه ممكن انجام مى دهند. اما مشكل از جایى شروع مى شود كه این انبوه كمك كنندگان به شكل موازى عمل مى كنند؛ در وظایفشان تداخل به وجود مى اید؛ جلوى دست و پاى یكدیگر را مى گیرند و هیچ كدام حرف دیگرى را نمى شنود.
بحران ناهماهنگى میان انبوه كمك كنندگان
در سال ۷۹ رئیس پژوهشگاه زلزله شناسى گفته بود: «هر گروهى براى خودش كار مى كند و بین آنها هیچ انسجامى كه كارایى را دربر داشته باشد، وجود ندارد و هیچ متولى نیست كه این كارها را به صورت اجرایى درآورد.»
در حوادث طبیعى گذشته هم ناهماهنگى وجود داشت، اما به گفته كارشناسان بعد مسافت منطقه بم از پایتخت، عمق فاجعه و فوت مسؤولان بمى در حادثه، عواقب ناهماهنگى را بیشتر نشان داد. ضمن اینكه تحت تأثیر آزادى بیان نسبى در آن زمان اخبار زیادى در رسانه ها انعكاس یافت ، بر هیچ مشكلى سرپوش گذاشته نشد و در نتیجه تحلیل وقایع ممكن شد.
موضوع «گم شدن» چادرهاى اهدایى هنگام بروز حوادث طبیعى، دیگر كاملاً به موضوعى طبیعى تبدیل شده. به نقل از یك روزنامه صبح، در زمان زلزله بم یكى از نهادها مسؤولیت چادرها و توزیع آنها را متوجه سازمانى دیگردانست و از رقم صحیح آنها اظهار بى اطلاعى كرد. در اتفاقى دیگر خبر فساد ۵۰ تن ماده غذایى به علت معطلى زیاد براى تخلیه و نیز غیر قابل استفاده شدن لباسها منتشر شد.

تمام این اتفاقات در یك جمله قابل جمع بندى است: «وظایف سازمانها توجیه نشده و از یك مركز فرماندهى واحد حساب نمى برند.» این درحالى است كه در هنگام بروز حادثه انبوهى از سازمانها و ارگانهاى مختلف دولتى و غیردولتى و حتى اشخاص متفرقه براى كمك وارد منطقه مى شوند.
مهندس علیرضا سعیدى رئیس جمعیت غیردولتى كاهش خطرات زلزله در ایران ـ متشكل از جمعى از مهندسان آشنا با ابعاد زلزله ـ گروههایى را كه در بدو حادثه وارد منطقه مى شوند، به نیروهاى خارجى، دولتى و داوطلب مردمى تقسیم مى كند. وى مى گوید: «برخى گروههاى داوطلب مردمى تشكل یافته هستند و رهبرى معنوى دارند. چنانكه در زلزله بم حتى یك گروه عرفانى از سیستان و بلوچستان به اندازه خارجى ها كار مى كرد. اما گروههاى كمتر از سه یا چهار نفر رهبر ندارند و در نتیجه جذب گروههاى بزرگتر مى شوند. نیروهاى مردمى، افراد بومى یا خانوادگى را هم دربرمى گیرد كه اگر اعضاى خانواده هایشان زیر آوار مانده باشند، عده اى را جمع مى كنند و مطابق نیازشان آنها را رهبرى مى كنند. نیروهاى دولتى ممكن است بومى منطقه باشند كه در زلزله بم نیز عده اى از عناصرشان را از دست دادند. در چنین شرایطى آنها به صورت انفرادى عمل مى كنند. چون نه مى توانند گروهشان را جمع كنند و نه مى توانند وارد گروهى شوند و اولویتشان نجات خانواده هایشان است. نیروهاى دولتى از شهرهاى دیگر طبق دستور مدیر مستقیم شان عمل مى كنند. آنها در طول روز در منطقه پراكنده مى شوند و از هم جدا مى افتند. در نتیجه نه از سوى فرمانده ارشد بلكه از جانب رهبر جزء رهبرى مى شوند و متعاقب دستور كلى و جمعى دریافت مى كنند. نیروهاى خارجى از كسى فرمان نمى گیرند ولى با مدیران ارشد ایرانى مثل هلال احمر هماهنگ مى شوند تا بدانند مثلاً در كجا فعالیت كنند. نیروهاى دولتى و غیردولتى باید یكدیگر را پیدا كنند و با هم عملیات انجام دهند و نقطه اتصالى داشته باشند كه همان رهبر است.»
اما وقتى این نقطه اتصال به خوبى عمل نمى كند وضع به شكلى درمى اید كه از آن به عنوان ناهماهنگى نام برده مى شود. به تعداد سازمانها، ارگانها و سازمانهاى غیردولتى مى توان فلش رسم كرد كه در جهت هاى مختلف كار مى كنند. مهندس سعیدى مى گوید: «مركز فرماندهى واحد مى تواند این فلش ها را در یك جهت قراردهد.»
نباید پنداشت سیستم هماهنگ براى پیشگیرى یا مقابله با زلزله در كشورهاى موفق در امر مهار بلایاى طبیعى خیلى آسان به وجود آمده است. مهندس مهدى وجودى دبیر این جمعیت غیردولتى مى گوید: «صدنفر از نخبگان و اساتید دانشگاههاى آمریكا از سال ۹۳ تا ۹۹ كاركردند و نتیجه بیرون آمدن بیش از ۹۰ سى دى در مورد سناریوهاى مختلف مربوط به زلزله، موسوم به هازاس ۹۹ (HAZUS) بود.»
با این وجود بهره گیرى از تجارب دیگران تا زمان تهیه چنین سناریوهایى براى ایران میسر است.
مهندس سعیدى كه در زمینه مدیریت بحران كار و تدریس كرده به بخشى از كارهایى كه در این هنگام مى توان براى ایجاد هماهنگى انجام داد، اشاره مى كند: «براى برقرارى ارتباط، لایه مدیریتى نیاز است. این لایه مدیریتى از طرفى مانند بلندگو یا پیك كنار هم جمع مى شوند و یا باهم ارتباط برقرار مى كنند. به این ترتیب مدیران جزء مى توانند براساس تخصص تیم هایشان با هماهنگى با تیمهاى دیگر عمل كنند. مى توان افرادى را با لباسهاى مشخص مثلاً قرمز بین همه گروهها پخش كرد. این افراد از هرگروهى اعم از همه نهادها، ارگانها و سازمانهاى مختلف هستند كه ابتدا خودشان با هم هماهنگ هستند و در ضمن خودشان با رهبران بالاتر در تماسند و تیمهایشان را وامى دارند در یك جهت عمل كنند. آنها شبها هم تمام نیروهاى عمل كننده را در میادین جمع مى كنند تا هماهنگى بیشترى انجام گیرد. به طور كلى مراحل امداد و نجات و ... به برنامه مشخص و مغز متفكرى نیاز دارد تا براساس اولویت ها عمل شود. در حالى كه مشاهده مى كنیم نه تعریف خاصى از امداد و نجات وجود دارد و نه مدیریت ها همیشه باهم ارتباط دارند و نتیجه اغتشاش است.»
یك راه حل: به تیم رهبرى كنونى اختیار و اعتبار بدهیم
در خلأ ناشى از همین مركز فرماندهى است كه ناگهان با بروز فاجعه احساس مى شود سررشته امور از دست خارج شده. ابتدا تصمیم بر این است كه همه هماهنگ عمل مى كنند و مثلاً در مورد امداد كنار هلال احمر باشند و مدتى بعد همه ارگانها مجرد عمل مى كنند. شاید میزانى از هماهنگى در هنگام فاجعه طبیعى باشد ولى تا این حد یك بحران است. همه اعتقاد دارند باید برنامه اى تعریف شود و رئیس و مرئوس مشخص باشند ولى در عمل این اتفاق رخ نمى دهد. ظاهراً این سررشته باید در دست ستاد حوادث غیرمترقبه وزارت كشور باشد. این ستادها در استاندارى ها و فرماندارى ها وجود دارند تا در مواقع ضرورى به عنوان بالاترین نهاد در استان و منطقه عمل كنند. ولى در عمل این اتفاق رخ نمى دهد.
دكتر كاظم كردوانى استاد دانشگاه مى گوید: «فرماندارى و استاندارى در رأس كار و نماینده دولت هستند. براین اساس باید كارها تقسیم شود و هر سازمانى گوشه اى از كار را بگیرد. اما در عمل هر فرقه و سازمانى وارد منطقه مى شود و همه مى گویند كار داریم و هیچ كدام هم با دیگرى هماهنگ نیست. در حالى كه براى خاكبردارى و امداد و. .. همه باید تحت فرمان فرماندارى و استاندارى باشند. رویه كنونى تنها به زیاد شدن هزینه ها مى انجامد. پول زیادى صرف پرداخت حق مأموریت افرادى از نهادهاى مختلف مى شود كه هتل ها را اشغال مى كنند. تا جایى كه افراد واجب جاى اسكان پیدا نمى كنند. مثل اینكه در هنگام عمل جراحى یك نفر همه اقوام دورش جمع شوند و نگذارند پزشك كار خودش را بكند.»
محمدتقى چاپلقى كارشناس ستاد حوادث غیرمترقبه استان تهران مى گوید: «تصور كنید! تنها تدارك صبحانه براى ۱۲۰هزار نفر در عرض شش ـ هفت ماه شوخى نیست.»
وى مى افزاید: «ما به قانون، اعتبارات مشخص و مدیریت هاى مشخص و قاطع و تفكر قوى و استفاده از تجربه دیگر كشورها نیاز داریم. لازم است هزینه و اختیارات در دست یك مركز باشد و وظایف سایر دستگاه ها مشخص شود. در حالى كه آنچه موجود است اصلاً قانون است. دستورالعمل هیأت وزیران است و جان اجرایى ندارد. محدوده اى كه تعریف شده در حد موقعیت كشورى نیست كه در معرض ۳۵ نوع خطر طبیعى است. اگر قرار باشد فرماندهى در وزارت كشور باشد باید با تشكیلات و مركز تصمیم گیرى تثبیت شده و بهاى مالى و مدیریتى و اختیارات كافى همراه باشد. به این ترتیب در هنگام بحران استاندار و فرماندار قوى با اختیارات و اعتبارات كافى به عنوان تصمیم گیر تلقى مى شوند.
وقتى خط هماهنگ كننده را نمى خوانند
به این ترتیب اگر قرار است سلسله مراتب در هنگام بحران به شكل كنونى باقى بماند، شرایط و اختیارات فراترى از وضع كنونى براى وزارت كشور نیاز است وگرنه در شرایطى كه به قول محمدطاهر كنعانى رئیس دبیرخانه كمیته ملى حقوق بشردوستانه جمهورى اسلامى ایران، حاكمیت دوگانه برقرار است، تداوم چنین وضعى همچنان به ناهماهنگى ها دامن مى زند. وى مى گوید: «بر اساس قانون اساسى خیلى از ارگان ها از دولت دستور نمى گیرند. در نتیجه فرماندهى بالاترى از وزارت كشور لازم است. مگر اینكه مجلس و قانون، نهاد هماهنگ كننده اى را تعیین كنند كه در صورت تخطى از دستورات آن مجازات شدیدى براى متخلف در نظر گرفته شود كه ما عملاً چنین قانونى نداریم. تنها چیزى كه داریم ایین نامه اى مربوط به امداد و نجات است. در همه كشورها فرماندهى بحران بالاترین سطح ممكن در یك كشور است كه مى تواند بر اساس سیستم حكومتى رهبر، رئیس جمهورى، نخست وزیر و ... باشد و در سطح استان بالاترین مقام استاندارى است. تحت این فرماندهى عناصر اجرایى و مردمى منسجم و به هم پیوسته و تابع رهبرى عمل مى كنند.»
مهندس سعیدى نیز راه حل كم و بیش مشابهى را توصیه مى كند. از نظر وى تشكیل سازمانى مجزا مجدداً به موقعیت كنونى مى انجامد: «تصور كنید وزارت امداد و نجات ایجاد كنیم. گروه هاى مختلف ابتدا ظاهراً از در اطاعت در مى ایند. ولى به تدریج برنامه اى تدارك مى بینند و جدا مى شوند و مدیر وزارتخانه هم چاره را در این مى بیند كه به جدایى آنها رضایت دهد. به عبارتى آنها تنها ظاهراً در قالب وزارتخانه باهمند و نتیجه مجدداً اغتشاش است. در نتیجه بالاترین نهاد كشور باید فرماندهى را به عهده بگیرد. رهبران ارشد قدرت دارند ولى كار اجرایى انجام نمى دهند. آنها مشاور علمى دارند و دستور اول مبنى بر هزینه كردن براى بحران را با قدرت خود ابلاغ مى كنند. در این زیرمجموعه هر یك از قوا نیز مشاور مى گیرند و خط دهى و قدرت سرانجام به بخش اجرایى منتقل مى شود. گروه هاى غیردولتى نیز مى توانند فشار را از لایه پایین آغاز كنند.»
خوشبختانه چنین روندى آغاز شده. مهندس بابكى عضو كانون مهندسان معمار دانشگاه تهران مى گوید: «ما با نامه نگارى با وزارت مسكن نسبت به خطرات ضعف جوشكارى و ساخت و ساز روى گسل ها نظیر ساخت برجى ۲۵ طبقه در پایین نیاوران، خیابان بوكان تذكر داده ایم. همچنین با نامه نگارى با شهردارى خواسته ایم در مورد حریم مناطق درجه دو از نظر خطر زلزله آزمایش هاى لازم انجام شود.»
چنین مواردى را هم شاید بتوان در سطح كلان تر به مجموعه هماهنگى هاى مربوط به زلزله افزود. بروز فاجعه در سرزمین بلاخیزى مثل ایران هر لحظه ممكن است و تا زمانى كه حریم نهادهاى مختلف از نظر قانونى مشخص نشده و فرماندهى قاطعى رهبرى را به عهده نگرفته، ناهماهنگى هر روز بیش از پیش كنترل ابعاد فجایع را مشكل تر مى كند